执法记忆 | 《土地监察》第五章：土地市场及其监督管理（下）
第五章 土地市场及其监督管理（下）
原著：张迎建 改写：强旭东
第三节 土地市场的监督管理
我国的土地市场正处在一个建立和发展的起步阶段，是一个很不完善的土地市场。迄今为止，建立和发展土地市场所必需的各项法律、法规还不十分健全。在实践中，也还存在着各种各样的问题。土地市场是不同于一般商品市场的特殊市场。土地资源的有限性和对土地需求的不断扩大，使得土地投机和非法占有、经营等行为屡见不鲜。因此对土地市场进行宏观调控管理和对土地市场中交易全过程的监督检察，是十分必要的。
一、清理整顿土地市场是建立和完善社会主义土地市场的前提和保证
（一）非法转让土地使用权的主要形式和特点
当前，我国城镇土地市场十分活跃，除部分国有土地使用权经人民政府批准进行有偿出让、转让外，大量的划拨土地使用权自发地进入了市场，这种自发的土地使用权交易主要表现形式有：
(1）房屋连同土地使用权一起出售，地价包含在房价中。城镇的公、私房主在出售房产时，名义上卖房，实际上将地价打入房价，地价款则装进了自己的腰包；
(2）出租房屋连同出租土地使用权，地租包含在房租中；
(3）以地易房、以地易物。如以土地使用权换取宿舍，换取抵价煤气等；
(4）以土地使用权为资本，进行联建、联营活动，建成后按一定比例分配房屋或者联营分红；
(5）单纯买卖土地使用权。以这种形式交易的数量虽然较少，但获利却极大；
(6）直接出租土地；
(7）以土地使用权抵押债务。
此外，还有在企业兼并中转让土地使用权甚至炒卖土地批件等形式。
划拨土地使用权自发地、大量地进入市场后，出现了许多新情况和新特点：
(1）交易的数量大。在城镇市区的繁华地段和城乡结合部尤为突出；
(2）交易主体范围广。从土地市场交易行为的主体范围来看，有公司、企业、其他经济组织和个人，也有各级党政军机关事业单位和团体，远远超过国务院第55号令规定的范围；
(3）地价、地租高。目前一些大中城市房屋出租金过高，高出当地政府规定的标准房租的几十倍，甚至几百倍，高出部分主要是地租；
(4）发展呈上升趋势；
(5）土地大多向商业用途转化。土地市场中的自发交易，大多属于擅自改变土地用途，并转为商业性用地。
（二）土地市场形成的主要原因
土地作为生产要素之一，为各行各业所需要，在改革开放以前，就存在着房地产的“黑市”交易，近年来这种交易又有了椰当大的发展。以往政府明令禁止和严格限制的土地交易为什么能形成市场呢？究其原因主要是：
1.长期实行无偿无限期的土地使用制度，造成城市土地资源的不合理配置，是土地市场形成的根本原因。
土地使用者通过行政划拨方式无偿取得国有土地使用权，不承担任何经济责任，“划地为牢”形成一个个“小社会”，造成土地闲置和利用率不高。而另一些急需用地的部门却得不到土地，形成了用地需求上的不平衡，这样就使无地或少地者通过各种手段去获得土地，导致了土地市场的出现。
2.人地矛盾日益尖锐，这是土地流动的直接原因。
随着城市经济的发展和人口急剧增加，各项建设事业和人民生活对土地需求的不断增大，促使人们想方设法获得尽可能多的十地，土地资源日渐紧张成为“紧俏商品”，自然而然地产生了用地者之间的土地流动，逐步形成了土地市场。
3.商品经济的发展刺激了土地市场的发展。
目前，土地作为基本生产要素已经纳入社会主义市场经济轨道，土地使用权逐步商品化，随着经济建设的飞速发展，人们对土地投入的不断增加和土地的合理流动，使其经济价值不断提高，在巨大经济利益的驱动下，人们巧妙地避开了法律的约束，按照价值规律调剂土地的余缺，凭借土地的优势获得巨额的经济收益。因此，土地市场迅速地发展起来。
4.法律、法规严格禁止土地的转让、出租，也是出现土地交易的一个重要原因。
《宪法》《土地管理法》修改前，对土地的转让和出租是严格禁止的。在这种情况下，一方面通过行政划拨形式无偿取得土地使用权的用地者，要想通过转让和出租土地来获得收益是行不通的；另一方面，部分土地需求者没有用地计划又得不到土地，这种法律上严格禁止，又无公开土地市场的客观情况，就迫使那些用地者将土地交易行为隐蔽起来，形成习惯上所说的土地隐性市场。
5.目前我国土地分配上实行的双轨制也是造成大量土地非法交易的重要原因。
（三）土地市场中的自发交易，存在的严重弊端
1.造成土地资产大量流失，严重损害了社会主义公有制度。
在土地市场中，地租流向颠倒。交易的土地本来是土地使用者通过行政划拨方式无偿取得的，但是在交易过程中，由国家在城市长期大量投入而形成的土地级差收益几乎全部落入土地使用者的腰包。给土地所有者——国家造成巨大损失。
2.影响了城镇土地统一管理和规划的实施。
按照《土地管理法》和国务院第55号令的规定，划土地使用权的转让、出租、抵押，必须经政府及其土地管理部门审查批准，办理登记手续，并补交土地出让金后才能进行。但是在土地市场的自发交易中却出现多头管理和用地者管理的现象，如房产转让出租由房管部门审批，绿化地出租由园林部门审批，更有甚者，一些房地产公司也干起了出让土地的工作，使许多城市的土地管理名存实亡。由于产权管理的混乱，造成一部分土地使用权紊乱，诱发土地纠纷，影响了城市规划的实施和房地产业的健康发展。
3.加剧了社会分配不公，助长了不正之风。
土地收益大量流向单位和个人，严重影响了社会主义企业的正常生产和各项事业的健康发展，助长了腐败现象和不正之风。
4.诱发了土地投机，扰乱了社会主义经济秩序。
土地市场中的违法交易，滋生了土地投机行为，少数不法分子利用市场价格变化，通过炒买炒卖土地获取特殊的超常利润。
当前，士地使用制度改革已经进入到全面建立和发展土地市场的新阶段。因此，依法清理整顿行政划拨土地使用权自发的不规范的交易，纠正国家土地收益大量流失，土地资源配置失控和分配不公的现象，已经成为建立具有中国特色、规范合理、充满生机活力、符合我国国情的土地市场的当务之急。
二、加强土地市场的法制管理
不以法制为基础的市场，即缺乏竞争规则和秩序的市场，必然造成市场经济乃至整个社会经济生活的混乱。法制建设与经济建设必须同步进行，不能脱节、滞后，否则就会拖住改革开放的进程，延缓社会主义现代化建设速度。
（一）加强土地市场的立法
1.可以引导土地市场沿着健康的轨道发展。我国的土地市场已经显示出强大的生命力，但它目前还很不完善。如果不尽快地制定相应的管理法规，对其进行统一的强有力的领导和有效阿法律调整，不法分子就会钻无法可依的空子，进行土地投机，甚至形成一个畸形的土地市场，从而影响我国土地使用制度的改革。
2.可以减少和清除土地交易中的不安定因素。只有制定相应的土地市场管理法规，明确规定土地进入市场的条件和交易双方的权力义务，才能堵塞漏洞，使交易双方合法、放心地进入市场进行规范性交易并能各得其利。这样，才能给企业的生产、工作和人们生活创造安定的环境。
3.有利于吸引外资，促进我国改革开放方针的实施。吸引外资必须有一个良好的投资环境，而外商衡量投资环境好坏的一个重要标准，就是看受资国是否有健全的法制。因此，如果缺乏完备而科学的法规，就失去了对外商投资的吸引力。
4.有助于土地纠纷的解决和打击土地违法行为。法律规定地产交易活动必须签定书面合同，明确交易双方的责任、权力和义务，严禁黑市交易和土地投机，并采取相应的法律措施。因此，一旦出现纠纷，便可依法解决，出现非法转让土地，就可依法予以制裁。
5.可以保护和巩固土地使用制度改革所取得的成果。我国的土地市场是社会主义市场体系的一个重要组成部分。只有建立健全土地市场的管理的法律、法规，才能保护和巩固土地使用制度改革已取得的成果，并进而完善社会主义市场体系。
（二）当前土地市场亟待立法的内容
我国土地使用制度攻革的内容已经写进了我国的根本大法——《宪法》之中。《土地管理法》第二条也规定了“国家依法实行土地有偿使用制度”“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。”国务院根据《宪法》《土地管理法》制定并颁布了《城镇土地使用税暂行条例》《城乡国有土地使用权出让和转让暂行条例》《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，以及国家土地管理局《划拨土地使用权管理暂行办法》等，这些法律、法规的制定和颁布，是我们推行土地使用制度改革最有利的条件和保证。
但是，由于我国土地市场起步较晚，现行的土地法规尚不配套，许多条文规定也过于原则，因此，实施起来比较困难。随着，改革的不断深人，对出现的许多新问题急需加以解决，所以必须加快立法步伐。
目前，国家土地管理局准备立法的有以下几个方面：
(1）根据土地资源和土地资产并重的原则修攻《土地管理法》，着手拟定《土地法》，尽快出台《耕地保护条例》;
(3）制定集体非农业用地有偿使用办法，特别是《乡镇企业有偿用地办法》;
(4）为适应企业转换经营机制，拟定有关加强土地资产管理的法律、法规。
地方上应着手的几项立法内容是：国务院55号令地方的实施办法；地方的划拨土地使用权管理办法；农村非农业用地有偿使用管理办法等等。
（三）土地使用权出让、转让中的法律关系
土地使用权有偿出让，是指国家授权的地方政府将国家所有的土地，以指定的地块、年限、用途和其他条件，转移给受让人开发经营，由土地使用权受让人支付土地使用权出让金。土地使用权的有偿转让，则是在七地使用权出让后，土地使用权受让人将土地使用权再转移的经济行为。
1.士地使用权有偿出让转让的主体
土地使用权有偿出让、转让法律关系的主体包含土地使用仪出让人与受让人、土使用权转让人与再受让人四种。
(1）土地使用权出让人是指市、县人民政府。
(2）土地使用权受让人，主要指享有土地使用权的国内外一切企、事业单位，以及其他经济组织、团体或个人。
(3）土地使用权转让人，是指原土地使用权受让人。这就是说，当土地使用权受让人完成土地使用权出让合同规定的开发建设之后，即可成为土地使用权转让人。
(4）土地使用权再受让人，是指国内外一切企、事业单位和其他经济组织或个人。他们均可以充当土地使用权受让人完成建设后的土地使用权连同地上附着物的所有权的受让人。
2.土地使用权出让、转让的客体
土地使用权出让、转让法律关系的客体，是指县以上地方人民政府选定和规划的国有土地的使用权。这就是说，要有偿出让、转让土地使用权的地段，必须由县以上人民政府选定，并根据社会经济发展的需要作出规划，规定出土地的用途、开发建设的任务和进度。未经选定、未作出规划的土地使用权不能进行有偿转让。至于农村集体所有制的土地，不属于土地使用权出让、转让法律关系的客体之列。
3.土地使用权出让、转让中的权力和义务关系
土地使用权出让、转让法律关系的内容，包括土地使用权出让人和受让人的权力与义务，土地使用权转让人和再受让人的权力与义务。
(1）土地使用权出让人和受让人的权力与义务。
在市、县人民政府代表国家将国有土地使用权有偿、有限期地出让给受让人的法律关系中，土地使用权受让人的权力，主要是指所取得的被让土地在规定期限内的使用权。这种权力是土地使用权受让人对被让土地的占有、使用、收益和处分的权力。所谓占有权，是土地使用权受让人依法对被让土地实行控制的权力。所谓使用权，是土地使用权受让人依法和依照合同规定的用途、任务进行利用、开发、经营的权力。所谓收益权，是土地使用权受让人依法和依照合同规定从被让土地的利用、开发、经营中获取利益的权力。所谓处分权，是土地使用权受让人依法对被让土地的转让、赠与、继承、抵押的权力。
土地使用权受让人的义务，主要有三点：
一是支付土地使用权出让金；
二是按照合同规定的用途和任务使用士地，改变用途和任务，必须经土地使用权出让人批准，并依法补交相应的款项；
三是士地使用期限届满，无偿地将土地使用权连同地上附着物交还给土地使用权出让人。
土地使用权出让人——市、县人民政府的权力：
一是收取土地使用权出让金；
二是监督土地使用权受让人正确行使土地使用权；
三是使用期届满无偿收回土地使用权和地上附着物的权力。需要拆除的附着物，受让人应负责拆除或交付拆除费用；如需继续使用，允许办理续期申请。使用权未满而因公共利益的需要，政府可以提前收回土地，但应给予受让人经济补偿，或出让其他土地进行交换。
(2）土地使用权转让人和再受让人的权力与义务。
在士地使用权转让人将土地使用权有偿转让给再受让人的法律关系中，土地使用权再受让人的权力，主要是所取得的余期土地使用权；其次是对其取得的余期土地使用权进行转让、赠与、继承、抵押的权力。土地便用权再受让人的义务：
一是支付补转让余期土地使用权的地价款。余期土地使用权的地价款由双方当事人目由商定；
二是按照土地使用权出让合同规定的用途和任务使用土地。改变用途和任务必须经土地使用权出让人批准，并依法补交相应款项；
三是土地使用权余期届满，无偿将土地使用权连同地上附着物交还给土地使用权出让人。
任何人受让了余期土地使用权，即继承了原士地使用权受让人的权力与义务。因而，土地使用权转让人的权力是取得余期＋地使用权的地价款。土地使用权转让人的义务就是把余期土地使用权以及与此相联的余期土地使用权的转让、赠与、继承、抵押的权力交给了士地使用权的再受让人。土地使用权转让人将其余期土地使用权有偿转让以后，即与土地使用权出让人不再存在法律关系，其原来的权力和义务统统转由余期土地使用权再受让人继承。
三、土地市场的监督检查
（一）对土地市场实施监督检查的重要意义
目前，土地市场进行转让，出租、抵押等土地交易活动的，大量是行政划拨的土地。按照国务院第55号令的规定，通过补交出让金和办理出让手续，原划拨土地使用权成为出让取得的土地使用权后，才允许其转让、出租和抵押。否则，划拨土地使用权是不能进入土地市场的。而目前大量的划拨土地使用权未经政府许可便以各种形式自发地进入市场流通，这不仅造成国家土地资产收益大量流失，影响城镇土地统一管理，还干扰了土地市场的正常发育，阻障了土地使用制度改革的进行。
土地市场在其孕育、发展过程中出现的新情况、新特点，使原本已在一定程度上趋向缓解的“执法难”问题，再次困扰土地执法。在清理整顿土地市场时，监察对象的多元化和违法主体的高层次化，使得土地违法案件的查处工作难度加大；发案地区的密集化，使得执法工作因量大面广、执法手段软弱而难以全面顾及；交易手段非正常化和违法形式多样化，加大了土地市场监督及管理的难度，增加了监督工作量。同时使得清理整顿工作进展缓慢；土地市场中反映出来的地区与国家利益、单位、个人与政府利益的尖锐冲突，使得清理整顿后的处理工作更为艰巨；而执法队伍因其自身原有素质较差和有关法律、法规不健全而难以适应的情况将日益突出，也将使土地监察工作难以迅速到位。因此，正视上述存在的种种问题，迅速采取高效、有力的措施，发挥土地监察工作的最大执法效益，以完成对划拨土地使用权的转让、出租、抵押的监督检查工作，迫在眉睫。
党的十四大报告指出：“要运用必要的行政管理，引导市场健康发展。”“政府的主要职能，主要是统筹规划、掌握政策信息引导、组织协调、提供服务和监督检查。”强化土地执法监察，要配合改革，重点抓好对土地市场的清理整顿，依法查处非法土地交易行为。围绕这一中心任务，清理整顿土地市场，依洪对土地使用权的转让、出租、抵押，终止进行监督检查，已经成为土地使用制度改革顺利进行的保证。对维护国家利益，保护用地者合法权益具有重大作用。
（二）对土地市场实施监督检查的主要内容
1.对土地市场中交易行为的合法性进行监督检查。土地使用权进入市场必须经过县级以上人民政府的批准并且履行必要的手续。必须履行的手续：一是签定合同书；二是办理过户登记手续；三是办理登记手续。交易双方履行了上述手续，表明该行为合法并受到法律的保护，由此产生各自的权力和义务。否则，该行为即属于非法并按有关规定于以处罚。
2.对各类合同书的合法性进行监督检查。合同书是确定双方权益和义务的法律文书，一经签订便产生法律效力。合同书的内容是否合法正确，权益和义务是否清楚，必须仔细审查认真监督。严防投机分子钻空子。
3.对缴纳出让金进行监督检查。对此可根据国务院第55号令和国家土地管理局1号令中有关缴纳期限和款项数额的条款进行监督检查。
4.对转让土地的价格进行监督管理。在土地市场的交易活动中，当土地使用权的价格明显低于市场价格时，人民政府可行使优先购买权。当土地使用权的市场价格不合理上涨时，人民政府可采取必要的行政干预，提出最高限价并征收调节税等措施平抑价格，打击和限制少数人以地牟取暴利的行为，保护土地使用者的利益。
5.对划拨土地使用权的转让进行监督检查。凡是无偿获得的十地使用权，要求进行转让、出租和抵押的，首先是要监督转让者是否具备国务院第55号令和国家土地管理局1号令中所规定的条件，即土地使用者是否为公司、企业、其它经营组织和个人：是否领有国有土地使用证；是否具有地上建筑物或其它附着物的合法产权证明；是否已经签定过土地使用权出让合同并补交出让，或者以土地使用权转让、出租、抵押所获收益抵交出让金。对不具备转让资格或不按转让条件擅自进行土地使用权交易的单位和个人，人民政府的土地管理部门应没收其非法所得，并根据情节处以罚款。
6.对土地使用权转让后的监督检查。土地使用者在取得土地使用权以后，土地管理部门对其监督的主要内容有：有无擅自改变土地使用用途或者私下交换使用土地的位置；有无擅自扩大土地使用面积；有无擅自转让、出租、抵押土地使用权的行为；土地使用权出租后有无将所承担的义务转嫁给承租人的问题。如查出土地使用者有上述问题，人民政府的土地管理部门应予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。
7.对土地管理部门行政行为进行监督检查。土地管理部门作为政府行政管理和行政执法部门，既要树立为经济建设服务的思想，又要搞好执法监督。因此，必须建立相应的自我约束的监督机制，以制约土地管理部门的行政行为。上级土地管理部门有权监督和检查下级土地管理部门的工作，同时还应建立办事公开等项制度，自觉地接受用地者和广大群众的监督。这种监督的主要表现，一是督促有关办事机构依法按合同规定及时提供出让的土地使用权，监督业务部门克服办事效率低、环节手续繁杂等官僚主义作风；二是督促检查有关办事机构及时依法向土地承让方颁发土地使用证，土地使用权期满后，及时收回土地使用权并依法办理注销登记手续；三是对土地管理人员玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权等渎职和其他违法行为提出处理意见，由其所在单位或上级机关给予行政处分，构成犯罪的由司法机关依法追究其刑事责任。
（三）土地市场监督检查应采取的对策
1.进一步制定和完善土地出让、转让的配套性法规。各地区的立法部门应根据本地的实际情况，及时制订出土地有偿使用的地方配套性法规，规范土地出让、转让、出租、抵押、终止等行为，将土地市场的交易纳入法制运行的轨道，为实施监督检查提供法律依据，以解决出现的法律“滞后性”。
2.建立土地市场的监督机制。要积极运用经济的、行政的、法律的综合手段，依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止的全过程进行监督检查，查处非法土地交易行为。要加强与公安、检察、法院、司法、监察、纪检、税务、房管等部门的密切配合，在清理整顿土地市场中发挥监督机制的整体效益。
3.制定清理整顿土地市场的有关处理政策。要尽快制订出对清理出的土地违法行为的处理政策，如对未经批准非法转让、出租土地使用权，并在规定期限内拒不申报、瞒报和谎报转让、出租、抵押划拨土地使用权所获收益、逃漏土地出让金的，要没收其非法所得，并视情节轻重予以行政或经济处罚。对非法囤积和炒买炒卖地皮，利用土地牟取暴利的不法分子，一定要产历打击。把土地使用权的交易活动纳入国家宏观调控的土地市场上来，以达到取缔土地使用权自发交易市场。
4.切实加强土地监察队伍的业务培训。对土地市场的监督检查工作，是一项崭新的业务，它涉及到法律、经济、行政、技术等许多方面，政策性、技术性都非常强。而目前土地市场中土地监察的对象、范围、形式等执法环境又趋于复杂化和不规范化，这些，都要求执法人员要具有较高层次的政治素质和业务素质。因此要尽快通过各种途径、各种形式对执法人员进行培训，以适应土地使用制度改革对执法工作的新的要求。同时，要继续发挥全国六级土地监察网络的作用，尤其是要加强城镇街道的土地监察力量，进行重点培训。
土地使用制度改革是我国经济体制改革的一项重要内容。必须充分发挥土地监察在这场改革中的监督检查作用，这是完成变土地由无偿、无限期、无流动的使用为有偿、有限期、有流动的使用这一历史性转轨过程的保证。建立和发展由国家宏观调控的土地市场，使土地在流动中得到最充分合理的利用。